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促进乡村振兴需要转变传统发展模式——法国和英国乡村发展调研思考

时间:2021-09-15 点击:541

2018年7月16—23日,我们组成调研组,对法国和英国乡村振兴和现代农业发展情况进行了调研,先后与OECD发展中心、中国驻法国大使馆、图卢兹大学、法国国家农业科学院、英国洛桑农业研究中心、格拉斯哥大学等的专家学者进行了交流,实地考察了法国南部和英国北部的乡村生活和现代农业发展情况。调研表明,法国和英国作为工业化、城镇化和农业现代化先行国家,目前农业经营已经实现专业化,乡村发展已经实现转型,乡村居民很多但农民很少,传统农民已经终结,新一代农民收入至少在当地中等阶层以上,城乡发展已经实现相互融合。法国和英国乡村发展变化的趋势和促进乡村发展转型的一些做法对我国实施乡村振兴战略有重要启示和借鉴意义。

一、法国和英国乡村发展变化的基本情况

法国和英国位于欧洲西部,是工业化、城镇化和农业现代化先行国家。两国在世界农业中占有重要地位,先后都参加了欧盟共同农业政策及其改革。目前两国农业和乡村的发展均已实现现代化。两国在历史上曾经是重要的农业国,农业现代化的发展起源于中世纪的农业,先后经历了资本主义农业发展时期、农业衰退时期、20世纪30—70年代农业恢复和发展时期、加入欧洲经济共同体实行共同农业政策的时期等。在两国现代化发展过程中,农业在国民经济的比重总体上呈现不断下降趋势,比同期一般国家以更快的速度降低并且已经处在很低的水平,但农业在国民经济中仍处于重要基础性地位。

从现状来看,目前两国农业和乡村的发展都已经进入后现代化时代。社会关注比较集中的问题是生态环境、质量安全、市场开放、农业补贴和可持续发展等,农业增加值占GDP的比重很低,农民占全部就业劳动力的比重也很低,住在乡村的并不都是农民,而是有市民、农民等各种城乡居民,并且农民所占的人数和比例很少,城乡经济社会发展已经实现相互融合。从社会结构看,农民的经济地位在整体上不是低收入阶层,而是属于至少中等收入阶层以上。

二、法国和英国促进乡村发展转型的重要做法

法国和英国乡村和农业的转型发展从20世纪就已经发生,国家在乡村发展政策和体制方面进行了一些改革,这些做法很重要。

(一)实行农业经营专业化,建立现代化新型农民队伍

农民本来是一个职业概念,但在实践中又有社会历史内容,不同时代农民与农民之间差异很大。根据法国国家科研中心研究,20世纪中叶以后,法国乡村和农业发展发生了一个重大变化:在一代人的时间内,法国传统农民逐渐走向终结,这些农民曾经是一个以千年计的传统农耕文明的代表。而与此同时,一些从事商品农业生产的新型农民登上历史舞台,他们为市场提供了充裕食品,推动了乡村社会的惊人复兴,实行了家庭和经营的分离,使多种兼营活动走出地下状态,积极参与合作、信贷和互助组织建设以及农业政治活动,这些农民是现代化的高效率的商品农业的劳动者,他们的数量仅为二战前后的传统农民的1/3。我们此次在法国和英国调研中发现,在法国乡村发展中,有政策规定:凡是在法国从事农业生产经营的人,不管是用自有土地经营,还是租赁别人的土地经营,都需要注册办理公司经营证,要交税、办理保险、获得欧盟补贴等,而凡是没有注册为公司的人是不能从事农业经营活动的。这个政策的实施相当于对农民的从业资格进行了严格规范,并在此基础上进行管理服务和提供补贴等,它推进了农业经营专业化,推动了传统农民的分化和新型农民的职业化,最终建立和形成了一支现代化的少而精的新型农民队伍。

(二)支持农业科研推广,建设稳定科技支撑体系

科研支撑和人才培养是现代农业的基础,是解决资源要素瓶颈约束的途径。与工业化和城镇化的科技有所不同,农业科研及推广对自然条件依赖性大,需要开展定点对比试验,需要长期不断积累建设。在英国洛桑农业研究中心,从1843年开始进行小麦生产科学试验,包括对不施肥、施有机肥、施化肥、施不同配方及组合的有机肥和化肥等,长期进行定点对比试验,迄今取得并积累了完整的试验数据,为英国乃至世界农业科研提供了基础支撑。英国是人口稠密的国家,地形以平原、丘陵和低山为主,土壤条件较差,主要土壤类型为灰化土和棕色森林土,尽管土地不很肥沃,但由于交通方便、农业技术发达以及土地开发较为科学,土地多已成为熟化地,农作物产量很高,农业劳动生产率也很高,每年以占全部从业劳动力约1%的农业劳动力就能生产全部所需的60%的农产品。英国对农业科研和新技术、新成果的普及和推广的重视和加强,以及农民素质的不断提高,是促进农业发展的重要因素。20世纪以后,英国农业在雄厚的工业技术基础上建立起了比较完善的农业支持保护体系、健全的农业教育体系和强大的科研队伍,使英国农业快速步入了农业现代化时代。

(三)参加欧盟共同农业政策,建立统一市场和监管补贴体系

欧盟共同农业政策对法国和英国农业的发展影响很大。这项政策最初的目的是为了推进欧洲重建、解决食品供应短缺问题、实现农产品自给,最初只有法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡6个国家参加。这项政策从1960年6月底正式提出,从1962年开始正式实施,至今已经50多年过去了,具体内容不断有所变化。一是从1962年到1992年以前,以市场支持为主,建设欧盟统一大市场,设立共同市场价格,设立差价税,设立欧洲农业指导和保障基金。二是从1992—2003年,从市场支持向生产者支持转变,解决农产品过剩和财政负担问题,引入结构调整政策,关注环境,鼓励农民采取更为环保、更可持续的农业生产方式,由欧盟农业指导和保障基金提供资金支持。三是从2003年以后,引入收入支持体系,消减贸易扭曲,注重农村发展,创造更多就业机会,推进农业创新,提高农业竞争力,保护农业环境,应对气候变化,以及使政策更透明、易理解、减少行政负担和官僚作风及实施成本,更加强调农业和农村发展的智能化、可持续和包容性增长。英国从1973年开始加入这一政策。两国参加这一政策体系后,农业管理更加规范并走向趋同,农业支持保护更有保障,促进了乡村发展的转型升级。首先是农产品价格比较有利。一般欧盟价格稍高于世界平均价格,同时对从非共同体国家进口农产品征税,实行关税壁垒,市场销售有保障。其次是农业劳动生产率较高的农场主享有竞争优势。特别是英国,由于持续的圈地运动,扩大了农场和田块的规模,一个农业劳动力所能经营的农用地面积比其他欧共体国家多2—3倍,大大降低农产品成本,农业劳动生产率较高,非常受益。最后是乡村发展的多样性、多功能性、现代化和自然环境的保护增强,建立了有效运转的生产监测、市场管理和补贴体系。

(四)推进城乡功能互补,将生态宜居开发为乡村比较优势

法国和英国在工业化、城市化发展过程中,不仅重视现代农业发展,而且重视发挥乡村的多功能性,推进城乡功能互补。目前两国的乡村生态宜居,吸引了大量人口到乡村居住和旅游、度假等。在法国和英国,乡村路网设施和标识系统很完善,很多乡村不仅生态环境较好,而且居住条件也较好,社区管理服务比较完善,一些乡村地区还被划为国家生态公园或位于生态公园附近,生态宜居已经成为乡村发展的比较优势。住在乡村的人口不是以农民为主,而是有市民、农民、游客等各种人口,特别是有很多收入水平较高、从事灵活就业的人口和中老年人口等,从事农业的农民数量和所占的比例很少。据世界银行统计数据,2016年法国和英国从事农业就业人口占全部就业人口的比例仅分别为2.87%和1.12%,而在乡村居住人口占总人口的比例分别为20.25%和17.16%。从发展方式看,城乡基础设施和公共服务发展已经实现一体化和相互融合,大量的非农业人口居住在乡村,不仅优化了城乡发展格局,而且优化了乡村人口结构,提高了乡村经济社会发展水平。从社会结构看,农民的经济地位在整体上不是低收入阶层,而是属于至少中等阶层以上。

(五)加强对土地发展权的管控,促进长期健康稳定发展

土地使用制度对乡村发展非常重要,它的一个重要内容是对土地发展权的界定和管理。法国和英国的土地既有私人所有制,也有公共所有制,但政府在公共管理上一律严格要求和平等要求,特别是通过对土地发展权进行深入界定和合理规范,按照规划和法律等进行严格管控,保证社会公众利益不受私人发展侵犯,实现人与人之间在土地利用上的利益平衡。英国有法律明确规定,位于乡村的土地在属于私人所有的情况下,一些道路也必须允许其他人通行,允许社会公众进入乡村享受田园风光等。在英国爱丁堡的城市规划管理中,凡是私人在土地及其建筑上进行有商业价值或社会影响或者环境影响的改变的,都要提前进行报批,依法征求有关部门、周边居民等的意见,在报批获得通过后才允许施工。为了促进乡村地区长期健康发展,作为OECD的成员国,英国和法国在乡村地区推行负责任的商业行为管理方面进行了探索和努力。

(六)改革市县行政关系,推进城乡公共服务均等化

目前法国和英国城乡发展已经融为一体,一个重要原因是乡村区域的行政管理与城镇区域的行政管理的地位平级,公共管理服务方式和内容趋同,这个变化从20世纪就开始发生。20世纪40—70年代,英国在行政管理区域主体上进行重要改革,实现了市县同权,为城乡一体化的发展提供了基础支撑。改革后的市一级区域或县一级区域实行基层自治,在公共收入上主要来源于三块,一是商业地产税,二是居民房地产税,三是上级转移支付等。我们实地考察了爱丁堡市周边农村地区,这里地方基层公共收入的三个来源大体上各占1/3。当然,地方基层政府只负责地区性的公共服务,乡村居民的医疗、养老等收支不归地方基层负责,而是由英国中央政府会同苏格兰负责统筹。

三、对我国实施乡村振兴战略的启示

(一)我国的乡村发展处于转型关键期

改革开放以来,我国经济社会发展取得了重大成就,乡村经济面貌和社会结构发生重大变化。但与法国和英国相比,我国乡村发展还存在差距,目前处于转型关键期。法国和英国的乡村发展大体上在20世纪70年代前后就基本实现现代化,目前已处于后现代化阶段。目前我国的工业化、城市化和现代化仍未完成,除极少数发达地区部分村庄外,乡村发展整体上正在进入转型阶段。与法国和英国相比,目前我国人多地少,城乡和区域发展不协调,乡村人口仍以农民为主,农业就业人口占全部就业人口的比重高,农业增加值占全部增加值的比例仍偏高。法国和英国在乡村中从事农业的农民很少,仍然保留了家庭经营的方式,但这种家庭本身的经营性质和家庭经营的内容已经发生重要变化,比如家庭人口并非全部务农或只务农,从事农业经营的需要注册公司并按照公司法要求进行运作,对参与农业劳动人员要支付工资、社保并进行经济核算等。与法国和英国相比,目前我国农业经营的职业化、规模化、现代化水平明显偏低,在发展方式、生产效率、农民收入和国际竞争力上差距很大。法国和英国促进乡村振兴、现代农业发展的一些重要做法值得我国参考借鉴(下表)。

法国和英国的国情、乡村发展及与中国比较

指标

法国

英国

中国

国土面积(万平方公里)

55.16

24.36

960.00

总人口(2016年,万人)

6685.98

6559.56

137866.50

总劳动力(2016年,万人)

3033.47

3369.35

78705.00

GDP(2016年,亿美元)

24651.34

26508.50

119099.26

人均GDP(2016年,美元)

36870.22

40412.03

8117.27

乡村人口(2016年,万人)

1353.91

1125.95

59588.66

乡村人口占比(%)

20.25

17.16

43.22

农业就业人员占比(%)

2.87

1.12

18.36

农业增加值(2016年,亿美元)

357.44

159.05

10194.90

农业增加值占比(%)

1.45

0.60

8.56

人均农业增加值(2010年不变价美元)

96503.09

40255.93

1529.17

粮食单产(2016年,吨/公顷)

5.69

7.02

6.09

资料来源:世界银行、Wind等。

(二)促进乡村发展需要更加重视投资思维

从法国和英国的乡村发展过程来看,如果将乡村建设好,可以成为经济新增长点。但这必须在乡村发展中引入新的模式,把综合开发乡村发展的比较优势作为重要目标,靠在乡村单搞农业以及向农民提供补贴的传统模式是不行的。农业部门能提供的就业机会不到10%,在乡村只搞农业没有发展潜力。乡村的概念是以人口密度等来看的,乡村的发展远不限于农业,乡村有绿色地区也有棕色地区(如小城镇)。发达国家有大量人口在乡村生活,这些人口是乡村居民,他们的生活方式是城市化的,看重的是乡村生活的更好的品质或特殊的生态环境等。在政策设计上,不是一提到乡村发展就需要补贴农民,包括实行产业倾斜政策和收入直接补贴政策等,这是过去的模式,政策效果很有限,因为补贴后农民经营的内容可能还是以前的农业结构和发展模式,导致差距仍然存在乃至扩大。促进乡村发展转型必须促进跨产业跨行业发展,培育积聚人口和服务的小型城镇及“棕色”地带,开发投资乡村特色比较优势。要用投资和创新理念指导乡村发展,重视开发有增长潜力的产业或环节,推进乡村结构性改革。这不仅需要中央政府的支持,更需要地方政府的努力,还需要私营机构的参与、党群工会等发挥作用。乡村投资是非常复杂的事情,关键要有人和机构去乡村做大量的基础性和服务性工作。

(三)促进乡村发展要更加重视有序发展

目前我国实施乡村振兴战略任务紧迫,但乡村建设发展涉及面广,需要投资大,面临多种矛盾,农业发展方式转变困难等,必须从长计议,推进有序发展,把提高政策设计的科学性、合理性和连续性作为重要标准。最重要的机制是重视发挥地方基层政府作用,引入长期规划和土地发展权管控。在法国和英国的乡村发展中,人口结构和农业地位变化很大,但通过加强规划引领和实行严格的土地发展权管制等,乡村布局、结构、基础设施和古建筑等都具有稳定性和连续性,很多建筑物至今保留了工业革命时期前后的风貌,乡村生态宜居。乡村发展是个慢变量,在谋划上既等不得,也急不得,要在政策措施上有百年大计乃至千年大计。要对乡村现代化和后现代化进行统筹考虑,对城乡发展进行统筹融合,有序推动乡村结构调整和发展方式转变。要长期持续重视农业科研推广,积极稳妥推进土地制度改革,着力解决已经进入乡村发展创业的各类人员、特别是新农民和新居民所面临的各种现实问题,建立解决问题的有效渠道和良好机制。

作者: 国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的体制机制与政策体系研究”课题组(执笔:秦中春 周群力)

来源:《调查研究报告》[2018年第174号]

国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的体制机制与政策体系研究”课题组

课题顾问:王安顺

课题负责人:叶兴庆

课题执行负责人:金三林

课题协调人:韩杨

执笔:秦中春 周群力




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