作为农业的重要组成部分，畜牧业与种植业并列为农业生产的两大支柱。
与种植业不同，发展畜牧业往往需要建设养殖场。
要搞建设就必须得有土地。
当然，搞建设和占用土地，得首先办理相关审批手续，否则，按照现行法律法规的规定，很容易被认定为违法建筑，不仅征地拆迁时难以获得补偿，整治行动一来，更难逃被强制拆除的命运。
近年来，为了强化对环境和耕地的保护，国家层面的环保整治、“大棚房”整治，乱占耕地建房整治等专项行动，一浪高过一浪。
在这些上升到政治高度的强力整治行动中，各种养殖场首当其冲，不少没有办理相关规划和用地审批手续的养殖场，被地方政府以违法建设为由强制拆除，许多搞养殖的农户和投资者不懂相关法律和政策，不知如何维权，损失掺重。
其实，无论建设养殖场的手续是否齐全，只要不涉及占用基本农田，目前法院是倾向于不能一刀切认定是违建的。
判断没有办理相关手续的养殖场是否属于违法用地、违法建设等，应综合考虑各种因素，比如根据建设时间、建设内容、实际用途和设施农用地的相关政策文件等来综合判断。
01
要判断养殖场是否属于违法用地、违法建设，核心问题是要搞清楚养殖场的建设和用地性质。
首先需要明白的是，养殖场不是一般的非农业建设项目，由于养殖业属于设施农业，是农业内部结构的调整。
所以，其用地属于设施农用地（新用地分类也叫“养殖设施农业建设用地”），而不是非农业建设用地。
那么，什么是设施农用地呢？
根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），设施农用地属于农用地。是指设施农业项目区域内直接用于经营性畜禽养殖生产、物栽培或水产养殖等农产品生产、设施农业项目辅助生产等所必需的配套设施用地。
根据最新《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号），农业设施建设用地，是指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。
换句话说，虽然设施农用地一般会破坏地表耕作层，但又直接为农业生产生活服务，所以设施农用地是一种特殊的用地，不是一般的农业种植用地，但也不是建设用地。
既然设施农用地不是建设用地，按照现行的相关法律法规和政策，其用地不需要办理农转用、土地征收和供地等审批手续，也不需要落实占补平衡，只要依法办理设施农用地备案手续就行。
还有，既然不是非农业建设，养殖场建设包括养殖圈舍和相关管理、检验检疫、粪污处理等配套设施建设，同样不存在办理规划许可、建设等审批手续。
考虑到由于设施农用地的形态复杂，相关政策规定也在不断变化，所以，对没有审批手续的养殖场，不能简单认定是违法建设。
其次，由于设施农用地与非农建设用地是两种性质完全不同的用地类型，其取得途径、行政监管方式以及法律适用的范围，也明显不同。
但在具体执法监管时，特别是在各种环保整治、“大棚房”整治，乱占耕地建房整治等专项行动中，不少基层政府部门和地方政府，有意无意地对未经审批和备案、但用途的确属于设施农业的用地“参照”建设用地中的未批先建违法行为进行查处。
至于在实施征地拆迁时，更是把这些未经审批和备案的养殖场以违法建设为由强制拆除，不予补偿。
甚至同一个养殖场项目，上一届政府招商鼓励，给足扶持政策，而下一届政府则以项目未办理用地审批为由按照违法用地查处。
更有甚者，以“严重毁坏耕作层”的理由将设施农用地项目移送公安机关追究刑事责任。
如此混淆法定事由法定责任的迷糊执法，不仅于法无据，而且严重损害政府公信力。
02
那么，对于没有相关审批和备案手续的养殖场是否属于违法建筑，又该如何认定呢？
首先，要看建设时间。
众所周知，咱们国家设施农用地的概念和管理要求，是伴随着设施农业和现代农业的发展而逐步完善的。
从设施农用地管理的政策演变角度看，关于养殖场的相关管理规定，最早出台的时间为2007年。
当年9月21日，国土资源部、农业部印发《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007] 220号），首次对规模化养殖用地政策进行了明确。
根据法律规定，相关政策法规并无溯及既往的效力，可见，如果把2007年以前养殖户建造的养殖场及相关建筑物认定为不合法，明显缺乏合理性。
其次，要看建设内容、实际用途和当时的政策。
根据2010年国土资源部、农业部联合印发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）对设施农用地概念、政策和管理的规范。明确生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理。
文件第二条第三项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。
到了2019年9月，为了鼓励“为国养猪”，自然资源部办公厅发出明传电报《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，专门出台了生猪养殖用地政策，保障生猪养殖用地需求。明确生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续；取消附属设施用地规模15亩上限规定；进一步简化用地手续。
2019年12月17日，自然资源部、农业农村部联合印发了《关于设施农用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号），再次更新了设施农用地管理政策。
新政策不再对作物种植和畜禽与水产养殖中的生产设施、附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。
比如，明确养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。
比如，明确养殖设施允许建设多层建筑，看护房继续执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准。
比如，进一步简化了设施农用地的手续办理，不再要求签订协议后报市县国土、农业部门备案等，简化为由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。
但是，到了2021年11月，时隔两年，又更新了设施农用地管理政策。
2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，调整种植业和养殖业设施占用永久基本农田政策，明确规定严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。
按照新的政策规定，严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的,应经批准并符合相关标准。至于如何批准，目前尚未明确具体操作政策。
第三，要看是否属于受法律保护的信赖利益。
根据最高法行申4750号的司法审查和相关判例，养殖场是否属于违法建筑的认定，不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。
也就是说，虽然养殖场没有相关建设手续，但如果养殖户一直将建筑实际用于养殖，在无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途，可以认定其对利用建筑合法开展养殖存在一定程度的信赖。
对此，法院明确：如果养殖户基于对政府有关部门的信赖，兴建养殖场满足养殖产业发展的需要，那么仅以养殖场用地手续存在一定瑕疵而认定其属于违法建筑，不具有合理性。
需要提醒大家的是，养殖场用地不得建设屠宰和肉类加工场所用地等设施，也不能建其他无关设施，否则会构成违法占地，如果是这种“挂羊头卖狗肉”的行为，毫无疑问是属于违法建筑，地方政府当然可以一拆了之不予补偿！
03
虽然养殖场不是一般的非农业建设项目，其用地也不属于非农业建设用地，不需要办理用地审批手续，但根据相关规定，是要依法办理设施农用地备案手续的。
可见，从事养殖等农用地建设需要使用土地的经营者，最好还是按照设施农用地的用地标准、用地政策，主动去办理相应的设施农用地备案手续。
至于如何办理相关手续？
一是确定用地范围和方案，明确设施农用地范围。使用集体土地的，应当与集体土地所有者签订用地协议；涉及已经承包经营土地的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，取得相应农地的经营权；使用自己有承包经营权或经营权土地的，按承包经营合同或经营权合同约定执行。
二是备案。由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，备案后即可依法进行设施农业建设和使用。需要注意的是，不得擅自利用设施农用地进行非农业建设。
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